作者：张平文（北京大学副校长）

数字经济已成为引领全球经济社会变革、推动我国经济高质量发展的重要引擎。数据作为新型生产要素，成为数字经济深化发展的核心，正在推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革。为规范数据资源开发与利用，营造良好的数字生态，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）近日发布。《意见》从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四方面系统性地构建了数据要素基础制度，并提出了20项重点措施，凸显了问题与目标导向的有机统一，兼顾理论与实践，为实现数字基础扎实、数字能力突出、数字应用创新的数字生态奠定了坚实基础。

一、开启建设数据基础制度体系的系统工程

为构建高效、规范的数据要素市场，目前国内已进行不少探索与实践，如部分省市设立数据交易所、发布相关数据交易规则等。但从运行情况看，由于多方对数据要素的流通规律把握不足，数据要素市场仍存在准入门槛不明确、产权制度模糊、交易规则不明晰、分配机制不合理、治理不完善等亟待解决的问题，阻碍了数据要素市场进一步发展和完善。党中央、国务院高度重视数据基础制度的建设工作。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》设专节强调数据要素市场规则构建，支撑数字生态建设。《“十四五”数字经济发展规划》和《关于加快建设全国统一大市场的意见》均围绕数据要素市场培育，对数据基础制度建设提出了指导意见和工作要求。

夯实数据基础制度、激发数据活力的关键举措将支撑数据要素市场培育、促进数字经济高质量发展、营造良好的数字生态。为激发数据要素活力，需要从经济、技术、安全、开放等多个领域推动工作，围绕部分领域或主体建设的规章制度往往较难在推广实践中达到设计预期。数据基础体制的建设要坚持系统思维，以数据合规高效流通使用为重要主线，全局把握数据要素流动中互联互通、相互制约与作用的各个环节，充分考虑各方权责，完善基础制度框架，鼓励创新探索，强调及时评估与动态调整，这将成为构建数据基础制度体系的系统工程。《意见》出台实施，将进一步建立健全数据产权制度、保证数据流通安全合规高效、完善数据价值的分配机制、理论与实践结合开展数据流通创新，完善数据要素治理体系，进而赋能实体经济，为推动数字经济高质量发展提供有力支撑。

二、健全数据基础全链条，推进数据制度开放创新

（一）产权制度是数据流通的根本

数据权属是数据交易的本质和核心，是构建数据要素市场的基础。由于数据的非竞争性，数据所有权界定困难，只有针对数据建设专门的权属机制，明确数据各方的权利与责任，才能推行数据流通。《意见》围绕数据权属，探索建立数据产权制度，推动数据相关权利结构性分置与有序流通，逐步形成中国特色的数据产权制度体系。数据基础制度建设让数据使用、流通有据可依，规范公共、企业及个人数据利用方式，保障各方权益，有利于激发数据市场的活力，推进数字经济进一步发展。具体措施包括探索数据产权结构性分置制度，明确数据流通全流程中各方的合法权利；推进实施公共、企业及个人数据的确权授权机制；建立健全各参与方合法权益保护制度，保障数据产品的财产性权益。

（二）数据合规促进数据的高效流通

数据相较于传统的土地、劳动力等生产要素，其生产、储存、使用方式都发生了根本性改变。随着数字科技的进步，数据的流通使用越发便捷，市场中也出现了数据流通需求，但数据合规应是数据流通的根本保障。一方面，数据种类繁杂，数据规范化使数据便于参与方处理，降低交易难度；另一方面，数据交易过程复杂，交易全流程需要监督，数据合规减少了监管难度，保障维护了交易各参与方的利益。《意见》针对数据合规，提出完善数据全流程合规与监管规则体系，统筹构建规范高效的数据交易场所，培育数据要素流通和交易服务生态；从而最终建立数据来源可确认、使用范围可界定、流程过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系，形成合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度。

（三）收益分配激励机制将推动数据价值释放

基于数据产权的收益分配是参与数据流通，实现数据价值释放的根本性激励。通过数据的流通和交易环节，数据能够实现与其他生产要素相结合，通过共享共用，产生放大、叠加和倍增作用。数据在生产、交易中产生价值，市场需要对数据的价值进行准确评估，根据贡献在参与者之间进行分配，“多劳多得”，促进参与方合作共赢。因此，公平的分配机制可以保障数据相关方的利益，吸引更多数据持有者参与数据流通。

（四）安全治理明确数据监管的“规”和“度”

数据要素市场面向实践的创新发展迫切需要权衡好数据安全保障与隐私保护，即安全治理将贯穿数据供给、流通、交易的全过程。因此，打造安全可控、应用有效的数据要素治理制度势在必行。《意见》准确把握政府、企业、社会组织三方定位，统筹发展和安全，加强数据分类分级管理，把必须管好的管好，对可以探索创新的领域保持政策弹性，形成政府监管、市场自律、行业自治、国内外统筹的多元治理结构。一方面，相关制度应明确监管底线和红线、压实企业治理责任，令企业有制可循、有规可依，使得数据要素流通带来的风险安全可控。另一方面，要建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制。制定流通和交易负面清单，及时预警，减少企业的违规风险，进一步提供更多创新发展的空间。

（五）理论与实践并重推进制度完善，创新与开放引领国际生态

数据作为新的生产要素衍生了新的经济模式、业态和思维。在数据影响经济发展的规律层面，尚没有完备的理论。因此，数据基础制度建设仍应采取理论与实践并重的发展方式，即理论上加深数据要素对于经济发展作用机制的研究，实践中探索可行的数据基础制度模式。

开放是引领创新的动能。数据要素具备全球化属性，数字技术将各国的政治、经济、社会等领域更紧密地连接在一起，全球数字化发展也形成了“国际数字生态”。生态具有整体性、动态性、关联性、层次性与聚集性等特征，各国在不同领域的竞争与合作中相互影响，生态格局也在动态演变的过程之中。我国将基于高质量数字化发展，快速研判新形势下的国际生态格局，积极引领国际数字生态发展，数据基础制度为培育接轨国际的数据要素市场提供了更多保障。

三、激发数据活力，营造良好数字生态

营造良好数字生态是实现高质量数字化发展、建设数字中国的重要内容。数据基础制度通过规范数据要素市场运行完善数字规则体系，将进一步激发数据活力，有助于促进数字经济健康发展、提升我国在全球数字领域的竞争能力。《意见》中的规则为营造充满活力、防范高风险的数字生态做了制度准备。从发展的内在机制看，数字生态发展水平的提高可从数字基础、数字能力和数字应用三个维度切入。

加强数字基础方面，要统筹优化数据交易场所的规划布局，建立集约高效的数据流通基础设施；要顺应经济社会数字化转型发展趋势，提高数据要素供给数量和质量；要加大对数据要素市场发展的支持力度，做大做强数据要素型企业，探索数据资产入表新模式。

提升数字能力方面，要引导行业协会等社会力量推动数据要素相关安全技术研发和服务；要建立数据要素流通使用全过程的合规公证、安全审查、监测预警等，指导各方履行安全责任和义务。

深化数字应用方面，要完善和规范数据流通规则，构建在使用中流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易；要鼓励公共数据在“原始数据不出域、数据可用不可见”前提下，根据数据应用场景，探索无偿和有偿相结合的使用模式。

“十四五”时期，我国数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的新阶段。规范数据资源利用，激发数据要素潜能，成为当前数字经济高质量发展的重点和难点。《意见》通过完善基础制度的规划和设计，以数据权属、流通规范、收益分配、安全治理为重点，统筹兼顾发展和安全、效率和公平、国内和国际，提出了符合数字经济发展规律的数据基础体制系统建设思路。《意见》发布与实施，将有力推动数据基础制度建设、进一步激发数据活力，提升数字化转型质量，推动数字生态持续向好发展。

《光明日报》（ 2022年12月24日06版）

来源： 光明网-《光明日报》